L’affaire Sutton et la protection du couvert forestier : une porte ouverte sur le développement durable
par Jean-François Girard*
La Cour d’appel du Québec a rendu, le 3 mai 2010, une importante décision en matière de développement durable dans l’affaire 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de)[1] alors qu’elle a confirmé la décision du juge François Tôth qui, en première instance, avait reconnu à la Ville de Sutton le pouvoir d’adopter des mesures réglementaires sévères pour protéger le couvert forestier sur son territoire et favoriser l’aménagement durable de la forêt privée.
Rappel des faits
En 2001, la municipalité du Canton de Sutton (depuis fusionnée et devenue Ville de Sutton) a adopté son Règlement de zonage 600-1, lequel contient un chapitre portant sur l’abattage des arbres. La règle fondamentale de ce chapitre se trouve à l’article 13.1.1 qui prévoit :
« 13.1.1 Dans toutes les zones, seule la coupe d’éclaircie prélevant ou visant à prélever uniformément au plus un tiers (1/3) des tiges commerciales par période de dix (10) ans est permise. »
D’autres mesures de ce chapitre ajoutent également des prohibitions ou des restrictions à la coupe d’arbres en certains milieux sensibles tels les terrains en forte pente, ceux situés en altitude ou en bordure des cours d’eau ou des lacs ou encore des chemins publics. À chaque fois, ces prohibitions et restrictions s’inscrivent dans la perspective de la protection d’éléments sensibles de l’environnement (sols minces dans les pentes, lacs et cours d’eau, paysages, etc.).
Tant en première instance qu’en appel, les appelantes contestaient la validité de ces dispositions du règlement de zonage qu’elle soutiennent être ultra vires et nulles, parce qu’imprécises, incomplètes, déraisonnables, abusives, arbitraires et inéquitables.
L’analyse de la Cour d’appel
La Cour d’appel s’attaque donc à l’analyse des arguments des appelantes qu’elle rejettera l’un après l’autre.
Tout d’abord, la Cour rappelle que ces dispositions règlementaires sont adoptées par la Ville de Sutton conformément aux dispositions habilitantes du paragraphe 12.1° du deuxième alinéa de l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q., c. A-19.1 ; ci-après « L.A.U. »), lequel dispose :
« 113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.
Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants :
[...]
12.1° régir ou restreindre la plantation ou l’abattage d’arbres afin d’assurer la protection du couvert forestier et de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée; »
De l’avis de la Cour, dès lors que la norme imposée par le règlement est conforme à la disposition habilitante – et c’est le cas en l’espèce – il n’y a pas lieu d’intervenir. À l’argument de « discrimination », la Cour répond qu’en matière de protection environnementale, le pouvoir de faire des distinctions est nécessairement accessoire au pouvoir de réglementer « car, autrement, aucune réglementation ne serait possible »[2].
Quant aux effets de la réglementation municipale sur la valeur des terrains et la nature des usages qu’il est possible d’y pratiquer, la Cour d’appel réitère les principes maintes fois exprimés dans la jurisprudence :
- · la diminution de la valeur d’une propriété, suite à l’entrée en vigueur d’une réglementation, de peut constituer un motif de nullité de cette réglementation ;
- · une municipalité n’est pas tenue d’autoriser tous les usages, à l’égard d’une propriété spécifique, qui seraient les plus rentables ;
- · le seul préjudice économique n’est pas suffisant pour affecter la validité d’une règlementation ;
- · la protection de l’environnement ne peut constituer un but illégitime pour un conseil municipal.
Enfin, la Cour souligne que le législateur québécois a confié aux municipalités « la responsabilité d’assurer la pérennité et le développement durable de la forêt privée » via la réglementation de zonage et l’imposition de normes pour régir et restreindre l’abattage des arbres.[3]
Bref, au terme de son analyse, la Cour rejette l’appel et confirme la décision du juge Tôth en Cour supérieure.
Or, maintenant qu’elle est confirmée, nous sommes d’avis que la décision de la Cour supérieure[4] marque un précédent majeur en droit québécois de l’environnement en ce qu’elle constitue le premier jugement qui s’inscrit véritablement dans le paradigme du développement durable.
L’analyse du juge Tôth en Cour supérieure
Ainsi, appelé à analyser la portée du paragraphe 12.1° du deuxième alinéa de l’article 113 L.A.U., précité, le juge Tôth rappelle l’origine de cette disposition qui a été ajoutée à la Loi dans la foulée du Sommet sur la forêt privée, tenu en 1995. Il explique :
« 7 La protection du milieu forestier était un thème majeur du sommet. L’orientation suivante a été adoptée :
• Assurer la pérennité du milieu forestier en définissant et en appliquant des normes minimales de protection de ses ressources et de ses fonctions. Les normes s’appliquent sur les composantes du milieu forestier :
- le couvert forestier (en contrôlant l’abattage des arbres)
- les paysages
- les habitats fauniques
- le sol
- l’eau
- les rives
- le littoral
- les plaines inondables
- les sites forestiers d’intérêts culturel et historique
8 Ce qui est remarquable, c’est la définition extensive du «milieu forestier». La forêt, ce n’est pas que des arbres. C’est un «milieu» qui comprend toute une variété de composantes dont le sol, l’eau, les habitats fauniques, les paysages. »[5]
Mais là où la décision du juge Tôth fera vraiment école, c’est dans le fait que le juge procède à l’analyse du paragraphe 12.1° (art. 113 L.A.U.) à travers le prisme de la Loi sur le développement durable (L.R.Q., c. D-8.1.1) qui « définit les grands principes sur lesquels s’appuient les mesures pour protéger l’environnement et assurer la pérennité de la forêt privée »[6].
Par conséquent,
« [l]a notion de « développement durable » n’est pas qu’une figure de style ni un vœu pieux. C’est un changement fondamental de philosophie sociétale »[7].
Dans ce contexte, la Loi sur le développement durable doit nécessairement influencer notre compréhension des dispositions de la L.A.U., particulièrement si celles-ci ont une portée « environnementale ».
Ainsi, selon le juge Tôth :
« 16 C’est à travers cet outil d’interprétation que l’article 113 paragr. 12.1 doit être compris. Assurer la protection du couvert forestier et favoriser l’aménagement durable de la forêt privée par une réglementation sur l’abattage d’arbres, c’est participer au développement durable et réaliser le virage souhaité par le Législateur.
17 Afin de mieux intégrer la recherche d’un développement durable dans ses sphères d’intervention, l’Administration prend en compte, dans le cadre de ses différentes actions, pas moins de 16 principes (art. 6). Notons plus particulièrement les 4 principes suivants :
c) «protection de l’environnement » : pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement;
l) «préservation de la biodiversité » : la diversité biologique rend des services inestimables et doit être conservée pour le bénéfice des générations actuelles et futures. Le maintien des espèces, des écosystèmes et des processus naturels qui entretiennent la vie est essentiel pour assurer la qualité de vie des citoyens;
m) «respect de la capacité de support des écosystèmes » : les activités humaines doivent être respectueuses de la capacité de support des écosystèmes et en assurer la pérennité;
n) «production et consommation responsables » : des changements doivent être apportés dans les modes de production et de consommation en vue de rendre ces dernières plus viables et plus responsables sur les plans social et environnemental, entre autres par l’adoption d’une approche d’écoefficience, qui évite le gaspillage et qui optimise l’utilisation des ressources;
18 C’est nouveau. La lecture du texte de loi doit aussi être nouvelle. »[8]
On constatera ici comment le juge Tôth élargit la perspective de son analyse au-delà de la stricte valeur économique des ressources forestières et qu’il y introduit la notion de l’« écosystème forestier ». Il écrit :
« 20 L’aménagement durable et la protection du couvert forestier visent la mise en valeur de la forêt dans ses multiples composantes tout en assurant sa pérennité et sa protection pour les générations futures. Si les années 1970 ont vu la protection de l’environnement comme nouveau credo, l’aménagement durable, notion plus vaste et plus intégrée, sera celui du 21e siècle.
21 Si à une époque pas si lointaine, l’optimisation des profits du producteur forestier et la minimisation des impacts environnementaux étaient les critères suffisants à respecter, ce n’est plus le cas désormais. »[9]
C’est sur la base de ces nouveaux principes d’interprétation que le juge Tôth confirmera, sauf pour deux dispositions particulières, la validité des normes du règlement de zonage de Sutton. C’est ce jugement, lumineux à notre avis, que la Cour d’appel vient de confirmer, réaffirmant ainsi, au passage, le rôle fondamental que les municipalités du Québec doivent assumer en matière de protection de l’environnement sur leur territoire.
Ce jugement confirme également, pour la première fois au Québec, comment les municipalités sont les vectrices importantes du développement durable, tel que cela avait notamment été souligné lors du Sommet de la Terre à Johannesbourg, en 2002.
On peut maintenant à espérer que ces importants précédents inciteront les municipalités du Québec à jouer un rôle davantage proactif dans la protection de la qualité des milieux de vie de leurs citoyens et la mise en œuvre d’un développement véritablement durable sur leur territoire.
[1] EYB 2010-173377 (C.A.).
[2] Id., par. 31. La Cour d’appel, ici, fait sien le principe développé par la Cours suprême du Canada dans l’arrêt 114957 Canada ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville) [2001] 2 R.C.S. 241, paragr. 28-29, p. 265-266 (j. L’Heureux-Dubé) et paragr. 55, p. 279 (j. LeBel).
[3] Id., par. 50.
[4] 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), EYB 2008-133168 (C.S.).
[5] Id., par. 7 et 8.
[6] Id., par. 12.
[7] Id., par. 13. Cela n’est pas sans rappeler les propos du juge Baudouin qui, dans l’affaire Abitibi (Municipalité régionale de comté) c. Ibitiba ltée, [1993] R.J.Q. 1061 (C.A.), à la page 1069, mentionnait « [c]’est, au fond, toute la perception et la psychologie des propriétaires par rapport au respect de l’environnement et la préservation de la nature qui sont à changer ».
[8] Id., par. 16 à 18.
[9] Id., par. 20 et 21.
* Avocat et biologiste spécialisé en droit de l’environnement et droit municipal chez Dufresne Hébert Comeau, Me Girard est également président du conseil d’administration du Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE).
Leave a Comment July 12, 2010
